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从提高城市规划和管理能力治理城市生活垃圾
发布时间:2017-4-5 被阅览数: 作者:时红秀 发布人:管理员

  城市垃圾治理反映着城市规划建设和管理的水平,或者说是城市治理状况。其中,规划理念、技术路线、运营和监管模式呈依次决定的关系:规划上采取集中式、大规模无害化处理,决定了技术路线上只能选择集中卫生填埋或集中焚烧发电。其实这两种方式因巨额投入和潜在环境生态危害,都不具备可持续性,而且土地占用和投资回报也使社会资本望而却步。这又决定了垃圾治理的所谓“公益性”,由政府运营和监管的僵化也在所难免。在目前城市领导者决策和管理方式下,这种模式有着强烈的自我强化倾向。

  近年来,全国各地有关“垃圾围城”或者因垃圾处理建设项目选址、处理工艺选型等原因引发的群体性事件不时见诸媒体。北京市似乎情况要“好一些”。但是,回顾承办奥运会的2008年前后,海淀区六里屯、朝阳区高安屯和后来昌平区的阿苏卫垃圾填埋场,都先后出现过附近居民一度强烈反应和各种形式的抵制活动。这几年显得“消停”,或许是三大原因起了作用:一是政府大举投资,远距离建设大型垃圾处理项目,如门头沟的鲁家山垃圾焚烧厂日处理3000吨;海淀区的大工村垃圾焚烧厂日处理1800吨。二是一些大型垃圾焚烧厂,如朝阳区的高安屯,在垃圾处理和运营过程中的技术指标并未完全公开,除了硫化物、氮氧化物、粉尘之外,业内人士莫衷一是、公众谈虎色变的二恶英排放,如何监测、如何发布,并未规范和透明,只是幸而没人一追到底而已。三是现有垃圾填埋场地下水质污染状况究竟怎么样,对今后北京市环境生态将产生哪些潜在影响,也未见公开发布和讨论。远距离建项目,避免了因“邻避效应”导致的周边居民抵制;信息披露不充分,更避免了公众因疑虑与恐惧而骚动。但是,随着人口的不断集聚、城区建设的扩展,更由于环境生态知识的普及和人们对生存质量要求的提高,北京市在城市垃圾治理上存在的问题,并没有已然解决,只是有的被隐含、有的被延迟了而已。

  垃圾治理日益考验城市规划建设和管理能力

  我国城市化正在快速推进,全国7亿多人在城市生活。“城市病”问题越来越突出:除了诸如住房、就业压力之外,道路拥堵、空气污染、垃圾围城等问题也考验着城市管理者。因此,时隔37年之后的2015年12月,中央召开城市工作会议,将我国城市规划、建设、管理问题提到重中之重的地位。

  2014年,全国244个大中城市生活垃圾产生量16816.1万吨。其中,城市生活垃圾产生量居前10位城市产生的城市生活垃圾总量为4818.1万吨,占全部发布城市产生垃圾总量的28.7%。

  2014年全国城市生活垃圾产生量最大的是上海市,产生量为742.7万吨。北京居第二位,为733.8万吨,平均每天超过2万吨。这还不包括由多达15万人的外来拾荒者捡拾的金属、塑料等可利用包装物。

  衡量城市垃圾处理水平,可以从人均垃圾日清运量来反映。2012年,全国城市人均生活垃圾日清运量为1.12千克,其中杭州、深圳、厦门人均生活垃圾日清运量高于平均水平,分别为1.75千克、1.27千克和1.21千克,北京并未在列。

  现有卫生填埋场和焚烧厂,但由于有关废水、废气等污染物排放达标信息公布缺乏规范和法治化,垃圾处理设施排放是否连续达标、渗滤液排放是否超标,也缺乏公开透明的数据。

  就存量来说,经过30多年来的工业化和城市化,中国城市生活垃圾累积堆存量已达70亿吨,占地约80多万亩,近年来又以平均每年4.8%的速度持续增长。全国600多座城市,除县城外,有三分之二的大中城市陷入垃圾包围,且有四分之一的城市已没有合适场所堆放垃圾。北京也不例外,随着人口的快速增加,2010年以前,北京市90%以上的生活垃圾通过卫生填埋方式进行处理,每年要消耗掉500亩土地。不仅如此,北京的垃圾填埋场也在超负荷运转,控制来自垃圾污染的难度加大。若按每年8%的生活垃圾产量增长速度,全市现有垃圾填埋场很快将关闭,面临垃圾围城的困境。

  城市干净与否,不只体现一个城市的外在风貌。深入思考,一件垃圾从出现(丢弃)到收集再到处理的周期,以及围绕垃圾处理可能引发的一系列后续影响,既反映市民的素质,也反映城市的管理水平。就城市垃圾治理来说,越来越有理由认为,它集中反映了一个城市规划、建设和管理的水平。

  城市垃圾,即 “城市固体废弃物”,包括:城市居民日常生活丢弃的家庭生活垃圾(有机物、无机物、危险品如干电池以及荧光灯管等、厨余和餐厨垃圾)、环卫部门道路清扫物(绿色植物残骸如草坪除草、树木剪枝、落叶、纸品、塑料制品和尘土等)、建筑垃圾、电子垃圾、科研与医疗等危险垃圾以及公共场所的其它垃圾。其中量大面广、常常引发群体性事件的,就是城市居民的家庭生活垃圾。

  所谓城市垃圾治理,包括垃圾收取、运输、处理等环节所涉及的技术工艺选择和运营管理模式。仅就处理技术流程来说,包括捡拾、收购、分选、运输、转运、销售、加工、成品市场、检测、管理、总规模控制等。投放、收集、转运、处理则是四个核心环节。

  就成分来说,城市生活垃圾包括餐厨垃圾、污泥粪便在内,无非是生物质(可以转化为能源或肥料)、水、金属以及无机固体物(可以加工为建材)。在这方面,开发的新工艺、新技术,不需要多高难的科学研究,也没有多高深的技术,无非是通过怎样的处理模式来处理,包括体制机制以及这种体制机制下所决定的资金投入、技术选型和运营管理体系。在国外,政府对垃圾事业的投入,垃圾减量化占1/3,管理占1/3,末端处理占1/3,而垃圾管理对减量化有直接的促进作用,即2/3的投入用于减量。但在我国,政府对垃圾95%的投资用于末端治理,减量化和通过分类可以实现的资源化,需要精细和高效率的政府监管,投入严重不足,普遍受到忽视。垃圾分类投放,北京、上海等地实行了15年左右,但至今效果不明显。2010年北京、上海两地再次推行垃圾分类处理,北京市于2013年大规模增加垃圾分类减量试点小区,并分别提出了45%的小区实现垃圾分类达标和垃圾每年减量5%的目标,至今并未实现。2013年,垃圾分类项目已逐步深入至中小型城市。但在实际操作中,因各地公众参与、政府机制、财政投入等问题,前景尚不明朗。

  城市垃圾处理的主要模式及其问题

  说起垃圾,从事循环经济研究的有个说法:“世界上本没有垃圾,只有放错了地方的资源”。比如说垃圾中的废弃有色金属,全国每年超过2亿吨,通过回收和再生技术,相当于开发一座储备优质矿产资源的“城市矿山”。有数据表明,平均1吨电脑及部件耗用约0.9kg黄金、270kg塑料、128.7kg铜、1kg铁、58.5kg铅、39.6kg锡、36kg镍、19.8kg锑,还有钯、铂等其他贵重金属;一吨手机废电池可提取0.2kg黄金,相当于100吨普通金矿石提取量;一吨废弃线路板可提取1磅黄金、286磅铜、44磅锡,价值6000美元。

  从生态效益看,据测算,用矿石炼钢,能耗为1.11吨标煤/吨;而用废钢炼钢,能耗仅0.2吨标煤/吨,减少空气污染88%,减少水质污染76%。北京每天扔掉的废纸达1500吨,如果将这些废纸回收利用,将产生1200吨新纸张,按照现有技术,回收利用一吨废纸可再造800公斤好纸,挽救17棵大树、节省3立方米的垃圾填埋场空间、少用纯碱240公斤、降低造纸的污染排放75%、节约造纸能源消耗40%至50%。

  垃圾如果能实现资源化回收,有着可观的经济回报、资源效益和生态效益都很明显。仅经济上的回报就足以吸引社会资本涌入,并激励相关新技术、新工艺和新运营模式的开发。这样,垃圾就可能由城市政府和居民的负担变成资源,垃圾处理行业就可能成为能带来GDP、就业和税收的资源开发行业,从而更具有可持续性。但这就要求城市垃圾实现分类投放、分类收运、分类处理,而像北京市目前的垃圾治理,从分类投放到末端处理,规划上和管理上以及技术工艺选择上,都需要进行重大调整。

  现实中,对城市垃圾处理设施的建设,各地决策者主要考虑的因素依次为如下五个:第一,拥有快速、大规模无害化能力;第二,市民支持程度,避免周边居民的强烈抵制;第三,处理经费城市财政负担得起;第四,避免占用过多的土地;第五,处理项目不能有后续的环境生态隐患。现实中,往往前三项的权重比较大,紧急时期,决策者甚至连经费负担也放在一边,主要考虑实现前两项目标。至于第四和第五项,则要求城市决策者有更长远的目光和全局性的担当。

  多年来,北京市与我国多数大城市一样,对生活垃圾的处理,主要集中在两种技术工艺上选择:一是集中卫生填埋;二是集中焚烧发电。下表是不同处理方式下经济技术效果的对比情况。

  从中可见,由于城市管理者首先需要解决城市垃圾快速、大规模的无害化效果,各地总是不约而同地投资大型垃圾处理设施。至于是选择集中式卫生填埋,还是集中式焚烧发电,则由如下因素所决定:1.城市地价。一个城市如果拥有较大的低价土地,如远离城区的废旧矿井、工地或荒滩,就容易选择。2.投资和技术门槛。如果不高,则该城市就可能选择建设大型集中式垃圾填埋场,反正原有承担处理任务的队伍也胜任;如果考虑未来空间有限而垃圾产生无限,城市又有实力投资,则选建垃圾焚烧发电项目。3.居民反应。尤其是处理设施周边的居民收入水平和综合素质,以及他们的行动能力,往往极大地影响了垃圾处理设施的选址。集中填埋的反对者主要是周边或垃圾运输沿线居民;焚烧发电的反对者不仅有周边居民,还可能有对二恶英危害敏感的专业人士或社会组织。

  对于北京市来说,首先,西部和北部因为属于城市生态涵养区,再也容不下大型垃圾处理项目落地。其次,选择集中填埋技术工艺已经不可能了。因为即使不考虑现有填埋场对地下水的污染隐患,也不考虑关闭后持续修复的投入,仅寸土寸金的首都土地资源再也耗不起了。再次,若建设焚烧发电项目,只能在远离人口聚居的山区进行,但是无论是鲁家山还是大工村,周边都有如潭柘寺、妙峰山、鹫峰、凤凰岭等风景名胜区,有的甚至是国家级森林公园。大型垃圾焚烧发电项目的排放风险,尤其是二恶英危害,迟早是引起社会议论的诱因。(作者单位:国家行政学院经济学部)

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